12 abril, 2010

EL CONTROL ADUANERO DE LAS MERCANCIAS

  • Mag. Javier Gustavo Oyarse Cruz. Catedrático en UPC, USMP y CAEN.
  • Investigación Publicada en la Revista Guía Logística N° 49. Abril 2010.

    I.FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA:
    Para poder centrar nuestra investigación respecto a la institución jurídica del control aduanero, resulta necesario exponer previamente las facultades que tiene la Administración Tributaria siguiendo la ruta trazada por el Código Tributario.

    En ese orden de ideas, tenemos que son cuatro las facultades reconocidas en la legislación tributaria, las mismas que sustentan el desarrollo de las funciones y atribuciones primigenias de la Administración Tributaria, en los siguientes términos:

    a) Recaudación.-
    Esta facultad nace de la función inherente a la Administración Tributaria que consiste en recaudar los tributos. Esta facultad la ejerce mediante las acciones de cobranza administrativa y coactiva. Para tal efecto, entre otras medidas que dicta en resguardo del interés fiscal, contrata los servicios de las entidades del sistema bancario y financiero, así como de otras entidades para recibir el pago de deudas correspondientes a tributos administrados por aquella. Los convenios pueden incluir la autorización para recibir y procesar declaraciones y otras comunicaciones dirigidas a la Administración.
    b) Determinación.- El ejercicio de esta facultad consiste en cuantificar de manera precisa el monto exacto de la obligación tributaria. Para tal efecto se presentan dos modalidades clásicas de determinación:
    b.1) En esta primera modalidad, el deudor tributario verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, señala la base imponible y la cuantía del tributo. La cual es conocida en el ámbito aduanero como la autoliquidación de la deuda tributaria aduanera.
    b.2) En esta segunda modalidad la Administración Tributaria verifica la realización del hecho generador de la obligación tributaria, identifica al deudor tributario, señala la base imponible y la cuantía del tributo. El resultado de estas acciones administrativas, se plasman en una Resolución de Determinación.
    c) Fiscalización.- La facultad de fiscalización de la Administración Tributaria se ejerce en forma discrecional. El ejercicio de esta función fiscalizadora incluye la inspección, investigación y el control del cumplimiento de obligaciones tributarias, incluso puede dirigirse hacia aquellos sujetos que gocen de inafectación, exoneración o beneficios tributarios.
    d) Sancionadora.- La Administración Tributaria también tiene la facultad discrecional de sancionar en caso detecte que se han cometido infracciones tributarias. Para este fin debe determinar de manera objetiva la comisión de la infracción, estando impedida de aplicar sanciones por interpretación extensiva de la norma.


    II. POTESTAD ADUANERA: Además de las cuatro facultades mencionadas anteriormente, la Administración Aduanera ostenta otra facultad denominada potestad aduanera. La misma que consiste en el conjunto de atribuciones que tiene para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, dentro del territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero.

    Incluso, precisamos que en el ejercicio de esta nueva facultad, los administradores y concesionarios, o quienes hagan sus veces, de los puertos, aeropuertos, terminales terrestres y almacenes aduaneros, deben proporcionar a la autoridad aduanera las instalaciones e infraestructura idóneas para el ejercicio de la potestad aduanera.

    De otro lado, cabe precisar que la Administración Aduanera ejerce esta potestad disponiendo la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero. El ejercicio de estas acciones ha sido desarrollado en la legislación aduanera del siguiente modo:
    a) Ejecuta acciones de control, tales como: la descarga, desembalaje, inspección, verificación, aforo, auditorías, imposición de marcas, sellos, precintos u otros dispositivos, establecer rutas para el tránsito de mercancías, custodia para su traslado o almacenamiento, vigilancia, monitoreo y cualquier otra acción necesaria para el control de las mercancías y medios de transporte;
    b) Dispone las medidas preventivas de inmovilización e incautación de mercancías y medios de transporte;
    c) Requiere a los deudores tributarios, operadores de comercio exterior o terceros, el acceso a libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data informática, sistemas contables y cualquier otra información relacionada con las operaciones de comercio exterior;
    d) Requiere la comparecencia de deudores tributarios, operadores de comercio exterior o de terceros;
    e) Ejerce las medidas en frontera disponiendo la suspensión del despacho de mercancías presuntamente falsificadas o pirateadas, de acuerdo a la legislación de la materia; y
    f) Registra a las personas cuando ingresen o salgan del territorio aduanero.


    III. CONTROL ADUANERO:
    En el marco de las facultades tributarias y aduaneras que estamos analizando, podemos advertir que surge un componente muy importante, denominado el control aduanero de mercancías, el cual es definido en la Ley General de Aduanas en los siguientes términos: “Conjunto de medidas adoptadas por la Administración Aduanera con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera, o de cualesquiera otras disposiciones cuya aplicación o ejecución es de competencia o responsabilidad de ésta”.

    En consecuencia debemos precisar que se encuentran sometidas a control aduanero las mercancías, e incluso los medios de transporte que ingresan o salen del territorio aduanero, independientemente que estén o no sujetos al pago de derechos e impuestos. Asimismo, este control aduanero se ejerce también sobre las personas que intervienen directa o indirectamente en las operaciones de comercio exterior, las que ingresan o salgan del territorio aduanero, las que posean o dispongan de información, documentos, o datos relativos a las operaciones sujetas a control aduanero; o sobre las personas en cuyo poder se encuentren las mercancías sujetas al citado control.

    Otro aspecto que conviene anotar es que para el ejercicio del control aduanero, la Administración emplea, principalmente las técnicas de gestión de riesgo para focalizar las acciones de control en aquellas actividades o áreas de alto riesgo, respetando la naturaleza confidencial de la información obtenida para tal fin; dado que se encuentra sometida a las normas de reserva tributaria.

    Así tenemos por ejemplo que para el control durante el despacho, la Administración Aduanera determina mediante técnicas de gestión de riesgo los porcentajes de reconocimiento físico de las mercancías destinadas a los regímenes aduaneros. La regla general aplicable a dichos porcentajes es de de cuatro por ciento (4%), pudiendo aplicar porcentajes mayores, el que en ningún caso debe exceder del quince por ciento (15%) de las declaraciones numeradas. Cabe puntualizar que no están incluidos en el precitado porcentaje aquellas mercancías cuyo reconocimiento físico se disponga por:

    a) La normatividad específica;
    b) El Reglamento de la Ley General de Aduanas;
    c) La autoridad aduanera, sobre la base de una acción de control o a solicitud del declarante, durante el proceso de despacho.
    Continuando con este estudio sobre el control aduanero, corresponde mencionar que la legislación aduanera consagra dos modalidades de acciones de control que tienen las siguientes diferencias e implicancias de orden técnico:

    Acciones de control ordinario.- Aquellas que corresponde adoptarse para el trámite aduanero de ingreso, salida y destinación aduanera de mercancías, conforme a la normatividad vigente, que incluyen las acciones de revisión documentaria y reconocimiento físico, así como el análisis de muestras, entre otras acciones efectuadas como parte del proceso de despacho aduanero, así como la atención de solicitudes no contenciosas.

    Acciones de control extraordinario.- Aquellas que la autoridad aduanera puede disponer de manera adicional a las ordinarias, para la verificación del cumplimiento de las obligaciones y la prevención de los delitos aduaneros o infracciones administrativas, que pueden ser los operativos especiales, las acciones de fiscalización, entre otros. La realización de estas acciones no opera de manera formal ante un trámite aduanero regular, pudiendo disponerse antes, durante o después del trámite de despacho, por las aduanas operativas o las intendencias facultadas para dicho fin.
    Estas acciones de control extraordinario se inician desde el momento que la autoridad aduanera lo dispone. La comunicación de dicha acción se debe realizar al responsable de las mercancías y/o medios de transporte. Esta comunicación puede ser efectuada incluso por medios electrónicos.


    IV. VERIFICACIÓN: Es una manifestación de las acciones de control que ejerce la autoridad aduanera, a efectos de comprobar la exactitud de los datos contenidos en una declaración aduanera. También se le conoce como el aforo. Para cumplir con esta verificación puede:
    a) Reconocer o examinar físicamente las mercancías (canal rojo) y los documentos que la sustentan (canal naranja);
    b) Exigir al declarante que presente otros documentos que permitan concluir con la conformidad del despacho;
    c) Tomar muestras para análisis o para un examen pormenorizado de las mercancías (Boletín Químico). La autoridad aduanera está facultada para extraer muestras representativas de aquellas mercancías que por su naturaleza requieran de una mejor identificación, a fin de determinar su clasificación arancelaria o valor en aduana y de ser necesario, solicitar su análisis físico químico.

    Aforo.- Consiste en la facultad que tiene la autoridad aduanera para verificar la naturaleza, origen, estado, cantidad, calidad, valor, peso, medida, y clasificación arancelaria de las mercancías, para la correcta determinación de los derechos arancelarios y demás tributos aplicables así como los recargos de corresponder, mediante el reconocimiento físico y/o la revisión documentaria.


    V. MEDIDAS PREVENTIVAS:
    Son acciones de control realizadas por la Administración Aduanera que se materializan mediante la inmovilización o incautación de mercancías de mercancías y/o medios de transporte.

    Incautación.- Es una medida preventiva adoptada por la Autoridad Aduanera que consiste en la toma de posesión forzosa y el traslado de la mercancía a los almacenes de la SUNAT, mientras se determina su situación legal definitiva. El plazo de la incautación es de veinte (20) días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación.

    Inmovilización.- Es una medida preventiva mediante la cual la Autoridad Aduanera dispone que las mercancías deban permanecer en un lugar determinado y bajo la responsabilidad de quien señale, a fin de someterlas a las acciones de control que estime necesarias. El plazo de la inmovilización es de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de efectuada, prorrogable por un plazo igual. Excepcionalmente, la Administración Aduanera puede disponer la prórroga adicional por un plazo máximo de sesenta (60) días hábiles.

    Finalmente, para concluir con este breve estudio del control aduanero de las mercancías, no olvidemos que las administraciones aduaneras están priorizando actualmente la facilitación del comercio exterior. Lo cual en modo alguno significa que deba hacer una renuncia a sus atribuciones y facultades de fiscalización y control aduanero. Por el contrario en esta nueva etapa cuenta con mayores instrumentos legales y tecnológicos que le permitirán lograr este cometido de manera mucho más eficiente en resguardo del interés fiscal.