24 octubre, 2012

Nuevo tratamiento legal para las multas administrativas aduaneras

INTRODUCCION
La Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053, regula entre otros aspectos propios de la operatividad aduanera, las sanciones administrativas que pueden imponerse a los operadores de comercio exterior en caso de incumplimiento de sus obligaciones, facultades o atribuciones previstas en dicho cuerpo normativo.
Estas sanciones pueden ser multas administrativas, suspensión de actividades, cancelación e inhabilitación, respecto a las cuales el artículo 209° de la Ley General de Aduanas, estipula que constituye última instancia administrativa, el Superintendente Nacional Adjunto de Aduanas; quien asume competencia en el caso de apelaciones interpuestas por los operadores que pretenden contradecir las resoluciones de la Administración Aduanera que les imponga este tipo de sanciones administrativas.
Recientemente, mediante Decreto Legislativo N° 1122, se ha modificado algunos artículos de la Ley General de Aduanas, estipulando que las multas administrativas deben gozar de un tratamiento como si fueran multas tributarias; aspecto que pretendemos analizar en las siguientes líneas con el ánimo de contribuir al debate académico y doctrinario sobre esta materia.
NATURALEZA DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS
Desde nuestra formación jurídica en las aulas universitarias nos han enseñado que se debe entender como infracción a la “transgresión, quebrantamiento, violación, incumplimiento de ley, reglamento, convenio, tratado, contrato u orden”. A partir de esta definición se han venido desarrollando las diversas instituciones jurídicas vinculadas a la potestad sancionadora contenida en el Derecho Administrativo, Derecho Tributario y Derecho Penal, entre otros.
Ahora bien, sí nos centramos en la materia que nos convoca, es decir las multas administrativas, debemos recurrir al numeral 4) del artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que regula uno de los principios de la potestad sancionadora administrativa, como es el principio de tipicidad, estipulando que “Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente, las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía”. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha completado esta definición al mencionar que dicho principio de legalidad constituye uno de los límites que se le impone al legislador para que cuando emita normas que establezcan prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que le permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.
En consecuencia, tenemos que las infracciones de índole administrativa deberían ser aquellas que comporten el incumplimiento de disposiciones de índole netamente administrativa. Tales como por ejemplo, el supuesto que los almacenes aduaneros “No informen o no transmitan a la Administración Aduanera, la relación de las mercancías en situación de abandono legal, en la forma y plazos establecidos por la SUNAT” . Razón por la cual, originariamente el Tribunal Fiscal carecía de competencia para pronunciarse en última instancia administrativa, debido a que para estos efectos, resultan aplicables las reglas de impugnación previstas en la Ley N° 27444 que permiten ser resueltas al interior de la Administración Aduanera pero respetando el principio de la pluralidad de instancias.
DIFERENCIAS ENTRE MULTAS TRIBUTARIAS Y MULTAS ADMINISTRATIVAS
Para establecer las diferencias más resaltantes entre las multas administrativas y las multas tributarias, cabe remitirnos al origen de dicha infracción y de otro lado al perjuicio que causa la comisión de esta infracción. Así tenemos que destacar las siguientes:
• Las multas tributarias se originan, principalmente, porque derivan de infracciones que comportan un detrimento en el pago de los derechos arancelarios y demás tributos. Vale decir, que causan perjuicio directo al Fisco. Como por ejemplo, en el caso de los dueños, consignatarios o consignantes cuando formulen una declaración incorrecta o proporcionen información incompleta de las mercancías respecto a su valor . En cuyo caso, la multa a imponerse equivale al doble de los tributos y recargos dejados de pagar, cuando incidan directamente en su determinación o guarden relación con la determinación de un mayor valor en aduana con un mínimo de 0.2 UIT por declaración.
• Las multas administrativas, por el contrario, tienen su origen en cautelar los aspectos vinculados al cumplimiento de algunas obligaciones específicas a cargo del operador de comercio exterior. Y el perjuicio que pudiera causar el incumplimiento de las precitadas obligaciones al funcionamiento global de un sector del tráfico social, por lo que su finalidad es evitar que este sector colapse tal como lo sostiene el jurista J. M. Silva Sánchez . Así tenemos el supuesto infraccional de los despachadores de aduanas, cuando destinen mercancías de importación restringida, sin contar con la documentación exigida por las normas específicas para cada mercancía o cuando la documentación no cumpla con las formalidades previstas para su aceptación. En cuyo caso, la sanción corresponde a una multa equivalente a 2 UIT por declaración.
• Las multas tributarias van dirigidas, principalmente, al administrado en su calidad de contribuyente o responsable solidario, debido a que es el deudor principal en el supuesto de los tributos dejados de pagar o es el beneficiario en el caso de la restitución simplificada de derechos arancelarios. Así tenemos, por ejemplo, que si se comprueba que ha consignado datos incorrectos en la solicitud de restitución o no acredita los requisitos o condiciones establecidos para el acogimiento al régimen del drawback, la multa equivale al doble del monto restituido indebidamente, cuando exista sobrevaloración de mercancías o simulación de hechos para gozar del beneficio del drawback.
• Las multas administrativas, en cambio, van dirigidas no sólo al administrado en su calidad de contribuyente, también se aplican fundamentalmente a los operadores de comercio exterior que incumplen las obligaciones específicas impuestas en la ley. Así tenemos, el supuesto de aquellas empresas de envíos de entrega rápida que no mantengan actualizado el registro de los envíos de entrega rápida, desde la recolección hasta su entrega, en la forma y condiciones establecidas en su reglamento. En cuyo caso, la multa equivale a 0.1 UIT.
En mérito a las diferencias sustanciales anotadas, observamos que las multas administrativas difieren de las multas tributarias y como tal gozaban de un tratamiento jurídico procesal diferente por parte de la Administración al momento de ejercer la potestad sancionadora. Pero el Derecho es una de las ciencias que se transforma y renueva constantemente, razón por la cual analizamos el Decreto Legislativo N° 1122, y la primera impresión que nos surge, es el quebrantamiento de aquella línea tradicional impuesta en los cuerpos legislativos anteriores respecto a la regulación de las multas administrativas.
NUEVO MARCO LEGAL PARA LAS MULTAS ADMINISTRATIVAS ADUANERAS
En principio tenemos que el Decreto Legislativo N° 1122 modifica el artículo 209° de la Ley General de Aduanas, quedando redactado del siguiente modo: “Las sanciones administrativas de suspensión, cancelación o inhabilitación de la presente Ley que se impongan serán apelables en última instancia ante el Superintendente Nacional Adjunto de Aduanas, cuya resolución agotará la vía administrativa. Las sanciones administrativas de multa de la presente Ley que se impongan serán apelables al Tribunal Fiscal”.
Con esta redacción, queda claro entonces, que las sanciones administrativas en materia aduanera han quedado divididas en dos grandes bloques. El primero, corresponde a las sanciones administrativas de suspensión, cancelación e inhabilitación, que continuarán siendo tramitadas siguiendo las reglas propias de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444. El segundo, corresponde a las multas administrativas que reciben un tratamiento diferenciado a la tradición jurídica de nuestro país. Lo cual puede evidenciarse a partir de las formalidades para la emisión y notificación de las resoluciones de multas administrativas de la Ley General de Aduanas, precisando que estas se regirán ahora por las reglas del Código Tributario. Vale decir, que para otorgar validez al acto administrativo de la notificación de las multas administrativas, deben aplicarse cualquiera de las formas de notificación previstas en el artículo 104° del Código Tributario.
Empero, no parece del todo sencilla nuestra lectura e interpretación, toda vez que los efectos de esta modificatoria podrían conducirnos a suponer que el Capítulo III denominado Eficacia de los Actos Administrativos, del Título IV Del régimen jurídico de los actos administrativos de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, devendría en inaplicables sólo para el caso de las multas administrativas previstas en la Ley General de Aduanas. Lo cual se deduce válidamente al revisar la forma en que ha sido redactada esta modificatoria del artículo 146° de la Ley General de Aduanas; donde se remiten los aspectos vinculados a la notificación de las resoluciones de multas administrativas a las reglas del Código Tributario.
Otro aspecto que debemos mencionar es aquel regulado en el Decreto Legislativo N° 1109, referido a que las mismas formas de extinción para obligaciones tributarias también resultan aplicables a las sanciones administrativas . Vale decir, que asumir a partir de la dación de esta modificatoria, cualquiera de las sanciones administrativas pueden extinguirse además de los supuestos señalados en el Código Tributario, por la destrucción, adjudicación, remate, entrega al sector competente, por la reexportación o exportación de la mercancía sometida a los regímenes de admisión temporal para reexportación en el mismo estado y admisión temporal para perfeccionamiento activo, así como por el legajamiento de la declaración de acuerdo a los casos previstos en el Reglamento.
Habrá que esperar la casuística que se presente al momento de pretender aplicar esta novedosa forma de extinguir las sanciones administrativas. Pero imaginemos aquel supuesto caso de aplicarse la sanción de multa administrativa a determinado despachador de aduana por haber gestionado el despacho de una mercancía restringida sin contar con el documento autorizante. ¿Significa que se extingue dicha sanción en caso se legaje la declaración aduanera, que sirvió de sustento para la determinación de la infracción? Vamos a suponer que sí, por el mandato expreso de la legislación aduanera vigente.
NUEVO PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO PARA LAS MULTAS ADMINISTRATIVAS ADUANERAS
Recordemos que hasta hace poco, el procedimiento contencioso en materia aduanera era diferente en caso el administrado decidiera impugnar las multas administrativas en comparación con las multas tributarias. Para el caso de las multas administrativas, se debían cumplir estrictamente las reglas previstas en la Ley N° 27444, siendo la Administración Aduanera la única entidad competente para resolver dichas impugnaciones, respetando el principio de la doble instancia administrativa. Pero en el caso de las multas tributarias, debían impugnarse aplicando las reglas previstas en el Código Tributario que tienen como primera instancia a la Administración Aduanera y como segunda instancia en vía de apelación, el Tribunal Fiscal.
El Decreto Legislativo N° 1122 al modificar la Ley General de Aduanas, delimita el nuevo marco procesal señalando de manera expresa que “Las sanciones administrativas de multa de la presente Ley que se impongan serán apelables al Tribunal Fiscal”. Lo primero que se nos ocurrió meditar al leer este nuevo dispositivo, fue que el Tribunal Fiscal no contaba con dicha competencia expresa establecida por ley, teniendo en cuenta lo sostenido en la doctrina por el jurista J.C. Morón Urbina, en el sentido que “La competencia es la facultad para decidir válidamente sobre determinadas materias, adquirida por un órgano administrativo y que sólo puede tener como fundamento la Constitución o la ley”.
Entonces, nos percatamos que el propio Decreto Legislativo subsana este requisito precisando que constituyen órganos de resolución en materia de multas administrativas reguladas en el artículo 192° de la Ley:
a) La SUNAT, que resolverá los procedimientos contenciosos en primera instancia.
b) El Tribunal Fiscal, que resolverá los procedimientos contenciosos en segunda instancia.
En ese sentido, tenemos entonces que a partir de la vigencia del Decreto Legislativo N° 1122, todas las multas administrativas que se impugnen desde la primera instancia deben regularse por esta nueva norma procedimental, quedando en todo caso; los procedimientos contenciosos iniciados por multas administrativas con anterioridad a la vigencia de esta modificatoria, sujetas a las reglas de la Ley N° 27444, donde la Administración Aduanera actuaba como primera y segunda instancia, conforme lo estipulaba el artículo 209° de la Ley General de Aduanas hasta antes de esta modificatoria.
La importancia de esta modificatoria nos permite recoger la opinión de Giovani Priori, cuando precisa que “El derecho administrativo contempla una serie de principios y normas procedimentales que rigen el procedimiento a través del cual el administrado se relaciona con la administración: el procedimiento administrativo”. Y es precisamente esta modificatoria relacionada a los procedimientos para emitir, notificar, extinguir e impugnar las multas administrativas, aspectos propios del derecho administrativo; que nos obligan a estudiarlas dentro del marco legal aduanero.
AMPLIACIÓN DE COMPETENCIAS AL TRIBUNAL FISCAL EN MATERIA DE MULTAS ADMINISTRATIVAS
Un aspecto que refuerza el nuevo marco normativo aplicable a las multas administrativas aduaneras, es la ampliación de competencias otorgadas al Tribunal Fiscal mediante el Decreto Legislativo N° 1122. Así tenemos que son nuevas atribuciones del órgano colegiado:
1. Conocer en última instancia administrativa, las apelaciones presentadas contra resoluciones que expida la SUNAT en los expedientes vinculados a multas administrativas señaladas en la presente Ley.
2. Resolver los recursos de queja que presenten los sujetos obligados al pago de las multas administrativas contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente.
3. Proponer al Ministro de Economía y Finanzas las normas que juzgue necesarias para cubrir las deficiencias en la legislación sobre las multas administrativas recogidas en la presente Ley.
4. Resolver en vía de apelación las intervenciones excluyentes de propiedad que se interpongan con motivo del procedimiento de cobranza coactiva en las multas administrativas recogidas en la presente Ley.
El tiempo nos dirá si los administrados encontrarán alguna ventaja al aplicar este nuevo marco procedimental tributario cuando pretendan reclamar y apelar las multas administrativas. Una primera impresión, es que a lo mejor decidan declinar de este propósito cuando evalúen el costo de optar por este procedimiento tributario en comparación con el beneficio potencial que podrían obtener en caso resulte favorable dicha impugnación. Otro aspecto que también será materia de estudio en el futuro, es la carga procesal que esta medida pudiera originar en el Tribunal Fiscal, que como bien sabemos, por tradición solo cuenta con una Sala Especializada en Materia Aduanera. Nos preguntamos si la naturaleza jurídica propia de las multas administrativas, que en algunos casos corresponden a montos menores a una Unidad Impositiva Tributaria, concuerdan con aquellos plazos extensos que deben cumplirse en la tramitación de los reclamos y apelaciones tributarias.
Finalmente, tenemos que el Decreto Legislativo N° 1122 precisa que “Al resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía. En dicho caso, la resolución deberá ser emitida con carácter de jurisprudencia de observancia obligatoria, de acuerdo a lo establecido en el artículo 154° del Código Tributario”. Esta norma guarda estricta concordancia con las modificaciones recientes al Código Tributario, donde se han establecido que las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido, de normas tributarias, las emitidas aplicando la norma de mayor jerarquía, así como las emitidas en virtud a un criterio recurrente de las Salas Especializadas, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria , mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por Ley .
En consecuencia, el legislador nos anuncia que en el futuro contaremos también dentro del ámbito aduanero, con algunas apelaciones por multas administrativas que sean resueltas por el Tribunal Fiscal con Resoluciones de Jurisprudencia de observancia obligatoria. Lo cual, estamos seguros contribuirá a fijar criterios jurisprudenciales y doctrinarios sólidos para interpretar las diversas instituciones jurídicas que escondían las, hasta hace poco, simples o sencillas multas administrativas.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Queda claro que debemos acostumbrarnos prontamente a la idea de considerar a las multas administrativas aduaneras como si fueran multas tributarias. Los Decretos Legislativos N° 1109 y 1122 han realizado modificaciones sustanciales en los procedimientos que deben cumplirse para emitir y notificar las resoluciones que las impongan; también para extinguir e impugnar este tipo de sanciones administrativas; dejando atrás aquella vieja tradición en nuestro país de otorgarle un trato diferente.
Desde el punto de vista doctrinario y académico, notamos que el legislador ha cubierto los vacíos y formalidades necesarias para lograr que esta norma modificatoria resulte perfectamente válida, extendiendo el ámbito de aplicación de los procedimientos tributarios a las multas administrativas aduaneras. Con este convencimiento, nos queda por aguardar serenamente que el tiempo nos diga si los administrados encuentran alguna ventaja al aplicar este nuevo marco legal.
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Mag. Javier Gustavo Oyarse Cruz.  Catedrático universitario. (USMP - UPC).
Publicado en Revista Análisis Tributario - AELE. Vol. XXV N° 296 Setiembre 2012.