1.- Introducción.
Las infracciones previstas en los artículos 194°,
195° y 196° de la Ley General de Aduanas, sancionables respectivamente con la
suspensión, cancelación o inhabilitación del operador de comercio exterior, son
de naturaleza administrativa dado que no se encuentran vinculadas a los
aspectos esenciales de la obligación tributaria y por tanto se encuentran
reguladas por el procedimiento previsto en la Ley N° 27444. Es así que, la LGA
establece expresamente en primer párrafo del artículo 209° el tratamiento de
las sanciones administrativas, distintas a las de multa, ordenando lo siguiente:
“Las sanciones
administrativas de suspensión, cancelación o inhabilitación de la presente Ley que se impongan serán impugnadas
conforme a la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
(…)” (Énfasis añadido)
Tenemos entonces que la forma de aplicar las sanciones
de suspensión, cancelación e inhabilitación, no se encuentran reguladas por el
Código Tributario y añadido a ello, la Ley General de Aduanas contiene una
norma de remisión expresa a la Ley N° 27444. En ese sentido, corresponde
aplicar lo que dicha ley disponga sobre el particular, puesto que se trata en
esencia de un acto administrativo, el cual se define como una declaración de la
Administración destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta[1].
Considerando
lo anterior, cuando se aprobaron las modificaciones a la legislación aduanera mediante
el Decreto Legislativo N° 1235, una de las más resaltantes fue la incorporación
de los párrafos segundo y tercero al artículo 190° de la Ley General de Aduanas,
cuyo texto transcribimos a continuación:
“Al aplicar sanciones de suspensión,
cancelación o inhabilitación se deben tener en cuenta los hechos y las
circunstancias que se hubiesen presentado respecto a la comisión de la
infracción, de tal manera que la sanción a imponerse sea proporcional al grado
y la gravedad de la infracción cometida.
El Reglamento establecerá los
lineamientos generales para la aplicación de lo dispuesto en el párrafo
precedente”
Debido
a la importancia de estas modificaciones que inciden en la imposición de sanciones
administrativas, considero necesario analizar y exponer desde el punto de vista
académico, la aplicación de esta norma en materia aduanera.
2.- Principio de razonabilidad
Cabe
precisar que este principio resulta aplicable solamente en los casos que la
Administración Aduanera detecte infracciones administrativas que están
sancionadas con suspensión, cancelación e inhabilitación para determinados
operadores de comercio exterior[2].
Es decir, en vía de interpretación no podría extenderse su aplicación a las
infracciones sancionadas con multa en los distintos supuestos previstos en el
artículo 192° de la Ley General de Aduanas.
Efectuada
esta precisión, corresponde ahora recoger el siguiente pronunciamiento emitido por
el Tribunal Constitucional: “El principio
de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y
Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus artículos
3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si bien
la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y
el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de
principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no
sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre
ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de
convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio
de proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el principio de
razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del
razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el
procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de
proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación”[3].
Como se puede apreciar, este principio nace de un
mandato constitucional, por lo que resulta de plena aplicación dentro de la
Administración Pública; de allí que, el numeral 3) del artículo 230° de la Ley
del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444 cuando regula la
aplicación de este principio, señala que las autoridades deben prever que la
comisión de la conducta sancionable no resulta más ventajosa para el infractor
que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.
Es decir que, cuando la Administración Aduanera
adopta una decisión que considera justa y no arbitraria en materia de
suspensión, cancelación o inhabilitación; debe procurar que prime la
razonabilidad al momento de imponer cualquiera de las sanciones administrativas
descritas anteriormente. En consecuencia, con este nuevo marco legal, se
encuentra obligada a realizar un análisis mucho más objetivo de los hechos que
rodean la conducta del infractor, evaluando que la medida adoptada sea la más
idónea y eligiendo de manera adecuada las normas aplicables a un determinado
caso, en base a una correcta interpretación de la misma.
Citemos por ejemplo el supuesto de alguna empresa
del servicio de entrega rápida que no
mantenga o no se adecúe a los requisitos y condiciones establecidos para operar[4],
situación que es detectada por la Administración Aduanera, ordenando la
suspensión de sus actividades, pero existen varios despachos de exportación de
mercancías perecibles a punto de iniciar su trámite de exportación utilizando
dicho servicio[5],
en base a un contrato privado suscrito anualmente. Es decir, que de aplicarse
dicha sanción de suspensión de manera inmediata, podría ocasionar perjuicios
económicos y comerciales al exportador, quien para este supuesto, es un tercero
ajeno a la relación obligacional que existe entre la Administración Aduanera y
la empresa del servicio de entrega rápida.
Bajo el supuesto descrito
anteriormente, es que correspondería adoptar ciertos criterios orientados
hacia el principio de razonabilidad, tales como por ejemplo:
· Evaluar el impacto que
dicha medida originaría en el exportador que ha contratado dicho servicio de
envío de entrega rápida.
· Analizar las circunstancias
que rodean la conducta del infractor.
· Medir la conveniencia de
aplicar dicha medida pero sin afectar la operatividad del comercio exterior.
· Valorar la conducta
resarcitoria del infractor frente a la infracción cometida.
· Otorgar
al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar
los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico en base al artículo 234°
de la Ley N° 27444.
Lo
expuesto anteriormente, nos conduce a pensar que cuando se trate de imponer
las
sanciones administrativas de suspensión, cancelación e inhabilitación, es
necesario analizar los hechos y circunstancias que condujeron al operador de
comercio exterior a cometer dicha infracción, pero también los efectos que
dicha
medida podría originar de manera negativa en el comercio exterior
peruano,
afectando a terceros que forman parte de la cadena de distribución
logística
internacional.
3.- Principio de
proporcionalidad
En
la misma línea del pensamiento expuesto en los párrafos anteriores, esta vez
recurro al numeral 3) del artículo 230° de la Ley del Procedimiento
Administrativo General –Ley N° 27444 para revisar el principio de
proporcionalidad que textualmente se desarrolla en los siguientes términos:
“Las sanciones a ser
aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como
infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de
prelación se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño
al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) El
perjuicio económico causado;
c) La
repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las
circunstancias de la comisión de la infracción;
e) El
beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La
existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor”.
“(…) el principio opera en dos planos: en el
normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que
las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en
el de la aplicación, de tal manera que las
sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las
infracciones concretas imputadas.” (Énfasis añadido)
En ese sentido, la proporcionalidad
implica equilibrio, moderación y armonía,
presupuestos que no admiten una acción caprichosa o arbitraria, sino una que
corresponda al sentido común y a los valores vigentes[7];
debiendo mantenerse para tal efecto, una debida proporción con el fin
perseguido por la norma.
Por consiguiente, tenemos que el principio en
comentario resulta un parámetro de valoración de los actos del poder público,
que tiene por objeto verificar que estos actos se encuentren conformes con el
valor superior justicia que es inherente a todo el ordenamiento jurídico[8] y a la
esencia misma del Estado constitucional de derecho.
Razón por la cual, la Administración al imponer una
sanción no puede limitarse a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de
normas que pudiese generar el desborde de su actuación represiva, sino que
adicionalmente, debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en
relación con quien los hubiese cometido, esto es, no deben contemplarse los
hechos en abstracto sino en cada caso en concreto y siempre en relación al
interés público; no siendo aceptable afectar innecesariamente la esfera
jurídica del administrado, cuando resulte claro de los hechos que la imposición de una sanción es innecesaria,
inadecuada o desproporcionada[9], por no responder a la satisfacción del cometido de
la norma o los fines públicos tutelados.
En
consecuencia, en los casos en que la Administración Aduanera desconociendo lo
dispuesto en el artículo 230° de la Ley N° 27444, no aplique los criterios de
razonabilidad para la imposición de una sanción, resultaría clara la
contravención de una norma legal de
carácter imperativo, lo cual derivaría como un acto administrativo viciado de
arbitrariedad.[10]
Queda
claro entonces que, un aspecto muy importante para tomar en cuenta cuando se
impongan las sanciones administrativas de suspensión, cancelación e
inhabilitación, es aplicar criterios que nos conduzcan a su graduación. Por ese
motivo es que el artículo 194° de la Ley General de Aduanas, cuando se refiere
a los almacenes aduaneros, precisa que durante el plazo de la sanción de
suspensión no podrán recepcionar mercancías y sólo podrán despachar las que se
encuentren almacenadas en sus recintos.
El
mismo criterio se aplica cuando se trata de los despachadores de aduana, cuando
la precitada norma señala que durante el plazo de la sanción de suspensión no
podrán tramitar nuevos despachos y sólo podrán concluir los que se encuentren
en trámite de despacho.
A
lo cual se añade que usualmente la Tabla de Sanciones Aduaneras establece que
la sanción de suspensión debe ser mínimo por un día y máximo quince dependiendo
de la conducta del infractor. Así tenemos como ejemplo, el caso de un agente de
aduana que subsana rápidamente la causal renovación de su garantía, en cuyo
caso dicha suspensión sólo sería por un día.
4.- A manera de conclusión
La Ley N° 27444, dispone en su artículo 229° que las
disposiciones contenidas en la precitada norma se aplican con carácter
supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que
deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora
administrativa a que se refiere el artículo 230º, así como la estructura y
garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Lo expuesto anteriormente, debe guardar concordancia
también con los principios rectores de los servicios aduaneros, como son la
facilitación del comercio exterior, la presunción veracidad y la buena fe,
plasmados en los artículos 4°[11] y 8°[12] de la Ley
General de Aduanas.
La novedad
que nos trajo el Decreto Legislativo N° 1235, es que ahora la autoridad
aduanera, debe
tener en cuenta los hechos y las circunstancias que se hubiesen presentado
respecto a la comisión de una determinada infracción, de tal manera que la
sanción a imponerse sea proporcional al grado y la gravedad de la infracción
cometida; siendo aplicable por lo tanto los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en materia de sanciones administrativas.
Cuando se publique el nuevo Reglamento de la Ley General
de Aduanas, se conocerán los lineamientos generales para la aplicación de los dos
principios desarrollados en este artículo, por
lo que en esta oportunidad sólo difundimos los aspectos doctrinarios que
los distinguen y orientan su utilización en el ámbito de Derecho
Administrativo.
Dr. Javier Gustavo Oyarse Cruz.
Docente Posgrado ESAN, UPC, USMP y UNMSM.
[1]
“Ley N° 27444, artículo 1. - Concepto de acto
administrativo
1.1 Son actos
administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas
de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta.”
[2] Para infracciones tipificadas en los
artículos 194°, 195° y 196° de la Ley General de Aduanas.
[4] Conforme
al numeral 1) inciso d) del artículo 194° de la Ley General de Aduanas.
[5] Al amparo
de los artículos 29° al 37° del Reglamento del Régimen Aduanero Especial de
envíos de entrega rápida y otras disposiciones aprobado por el D.S. N°
011-2009-EF y demás normas
modificatorias.
[6] NIETO
GARCIA, Alejandro. “Derecho
Administrativo Sancionador” Edit.
Tecnos . 4ta Edición. Madrid 2005.
[7] QUINTANA, Linares. “Derecho Constitucional e instituciones
políticas.” Buenos Aires: Plus
Ultra, 1981. p. 122.
[8] BARROSO, Luís
Roberto. “Interpretaçao e aplicaçao da
constituiçao.” Sao Paulo: Saraiva, 1998. p. 209.
[9] Conclusión arribada
en mérito de las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas los
expedientes N° 1803-2004-AA/T, N°
2192-2004-AA /TC, Nº
00535-2009-PA/TC y otros.
[10]Señala el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente
N° 1105-2002-AA:
“(…) cuando un órgano administrativo se encuentra
autorizado por la Ley para ejercer potestades sancionadoras, es absolutamente
indispensable que en tal ejercicio de la atribución conferida se tengan que
respetar necesariamente los derechos fundamentales de la persona, de tal modo
que, en caso de que no se garantice su pleno ejercicio o simplemente se opte
por desconocerlos, ello en sí mismo supone que las atribuciones ejercidas
tengan que entenderse como viciadas de arbitrariedad (…)”. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia expedida el 6 de agosto de
2002 (Expediente No. 1003-1998-AA).”
[11] “Artículo 4º.- Facilitación del comercio exterior
Los servicios
aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a
velar por el control aduanero y el interés
fiscal.
Para el desarrollo y
facilitación de las actividades aduaneras, la Administración Aduanera deberá
expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de
documentos e información, relacionados con tales actividades, sea ésta
soportada por medios documentales o electrónicos que gozan de plena validez
legal.”
(Énfasis añadido)
[12]“Artículo 8º.- Buena fe y presunción de veracidad
Los principios de
buena fe y de presunción de veracidad son base para todo trámite y
procedimiento administrativo aduanero de comercio exterior.”
Excelente como siempre sus comentarios e información mi apreciado Dr. Javier Oyarse
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