31 diciembre, 2015

Principios de razonabilidad y proporcionalidad en materia aduanera

1.- Introducción.
Las infracciones previstas en los artículos 194°, 195° y 196° de la Ley General de Aduanas, sancionables respectivamente con la suspensión, cancelación o inhabilitación del operador de comercio exterior, son de naturaleza administrativa dado que no se encuentran vinculadas a los aspectos esenciales de la obligación tributaria y por tanto se encuentran reguladas por el procedimiento previsto en la Ley N° 27444. Es así que, la LGA establece expresamente en primer párrafo del artículo 209° el tratamiento de las sanciones administrativas, distintas a las de multa, ordenando lo siguiente:
“Las sanciones administrativas de suspensión, cancelación o inhabilitación de la presente Ley que se impongan serán impugnadas conforme a la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
(…)” (Énfasis añadido)
Tenemos entonces que la forma de aplicar las sanciones de suspensión, cancelación e inhabilitación, no se encuentran reguladas por el Código Tributario y añadido a ello, la Ley General de Aduanas contiene una norma de remisión expresa a la Ley N° 27444. En ese sentido, corresponde aplicar lo que dicha ley disponga sobre el particular, puesto que se trata en esencia de un acto administrativo, el cual se define como una declaración de la Administración destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta[1].
Considerando lo anterior, cuando se aprobaron las modificaciones a la legislación aduanera mediante el Decreto Legislativo N° 1235, una de las más resaltantes fue la incorporación de los párrafos segundo y tercero al artículo 190° de la Ley General de Aduanas, cuyo texto transcribimos a continuación:
“Al aplicar sanciones de suspensión, cancelación o inhabilitación se deben tener en cuenta los hechos y las circunstancias que se hubiesen presentado respecto a la comisión de la infracción, de tal manera que la sanción a imponerse sea proporcional al grado y la gravedad de la infracción cometida.
El Reglamento establecerá los lineamientos generales para la aplicación de lo dispuesto en el párrafo precedente”  
Debido a la importancia de estas modificaciones que inciden en la imposición de sanciones administrativas, considero necesario analizar y exponer desde el punto de vista académico, la aplicación de esta norma en materia aduanera.
2.- Principio de razonabilidad
Cabe precisar que este principio resulta aplicable solamente en los casos que la Administración Aduanera detecte infracciones administrativas que están sancionadas con suspensión, cancelación e inhabilitación para determinados operadores de comercio exterior[2]. Es decir, en vía de interpretación no podría extenderse su aplicación a las infracciones sancionadas con multa en los distintos supuestos previstos en el artículo 192° de la Ley General de Aduanas.
Efectuada esta precisión, corresponde ahora recoger el siguiente pronunciamiento emitido por el Tribunal Constitucional: “El principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo. Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales, cuando no respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación”[3].
Como se puede apreciar, este principio nace de un mandato constitucional, por lo que resulta de plena aplicación dentro de la Administración Pública; de allí que, el numeral 3) del artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444 cuando regula la aplicación de este principio, señala que las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulta más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. 
Es decir que, cuando la Administración Aduanera adopta una decisión que considera justa y no arbitraria en materia de suspensión, cancelación o inhabilitación; debe procurar que prime la razonabilidad al momento de imponer cualquiera de las sanciones administrativas descritas anteriormente. En consecuencia, con este nuevo marco legal, se encuentra obligada a realizar un análisis mucho más objetivo de los hechos que rodean la conducta del infractor, evaluando que la medida adoptada sea la más idónea y eligiendo de manera adecuada las normas aplicables a un determinado caso, en base a una correcta interpretación de la misma.
Citemos por ejemplo el supuesto de alguna empresa del servicio de entrega rápida que no mantenga o no se adecúe a los requisitos y condiciones establecidos para operar[4], situación que es detectada por la Administración Aduanera, ordenando la suspensión de sus actividades, pero existen varios despachos de exportación de mercancías perecibles a punto de iniciar su trámite de exportación utilizando dicho servicio[5], en base a un contrato privado suscrito anualmente. Es decir, que de aplicarse dicha sanción de suspensión de manera inmediata, podría ocasionar perjuicios económicos y comerciales al exportador, quien para este supuesto, es un tercero ajeno a la relación obligacional que existe entre la Administración Aduanera y la empresa del servicio de entrega rápida.
Bajo el supuesto descrito anteriormente, es que correspondería adoptar ciertos criterios orientados hacia el principio de razonabilidad, tales como por ejemplo:
· Evaluar el impacto que dicha medida originaría en el exportador que ha contratado dicho servicio de envío de entrega rápida.
·  Analizar las circunstancias que rodean la conducta del infractor.
·  Medir la conveniencia de aplicar dicha medida pero sin afectar la operatividad del comercio exterior.
·  Valorar la conducta resarcitoria del infractor frente a la infracción cometida.
·      Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico en base al artículo 234° de la Ley N° 27444.
Lo expuesto anteriormente, nos conduce a pensar que cuando se trate de imponer
las sanciones administrativas de suspensión, cancelación e inhabilitación, es
necesario analizar los hechos y circunstancias que condujeron al operador de 
comercio exterior a cometer dicha infracción, pero también los efectos que dicha
medida podría originar de manera negativa en el comercio exterior peruano,
afectando a terceros que forman parte de la cadena de distribución logística
internacional.
3.- Principio de proporcionalidad
En la misma línea del pensamiento expuesto en los párrafos anteriores, esta vez recurro al numeral 3) del artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General –Ley N° 27444 para revisar el principio de proporcionalidad que textualmente se desarrolla en los siguientes términos:
“Las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) El perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) El beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor”.
Respecto a este principio, Nieto García (2005)[6] sostiene que:
“(…) el principio opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en el de la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas.”  (Énfasis añadido)
En ese sentido, la proporcionalidad implica equilibrio, moderación y armonía, presupuestos que no admiten una acción caprichosa o arbitraria, sino una que corresponda al sentido común y a los valores vigentes[7]; debiendo mantenerse para tal efecto, una debida proporción con el fin perseguido por la norma.
Por consiguiente, tenemos que el principio en comentario resulta un parámetro de valoración de los actos del poder público, que tiene por objeto verificar que estos actos se encuentren conformes con el valor superior justicia que es inherente a todo el ordenamiento jurídico[8] y a la esencia misma del Estado constitucional de derecho.
Razón por la cual, la Administración al imponer una sanción no puede limitarse a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas que pudiese generar el desborde de su actuación represiva, sino que adicionalmente, debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido, esto es, no deben contemplarse los hechos en abstracto sino en cada caso en concreto y siempre en relación al interés público; no siendo aceptable afectar innecesariamente la esfera jurídica del administrado, cuando resulte claro de los hechos que la imposición de una sanción es innecesaria, inadecuada o desproporcionada[9], por no responder a la satisfacción del cometido de la norma o los fines públicos tutelados.
En consecuencia, en los casos en que la Administración Aduanera desconociendo lo dispuesto en el artículo 230° de la Ley N° 27444, no aplique los criterios de razonabilidad para la imposición de una sanción, resultaría clara la contravención  de una norma legal de carácter imperativo, lo cual derivaría como un acto administrativo viciado de arbitrariedad.[10]
Queda claro entonces que, un aspecto muy importante para tomar en cuenta cuando se impongan las sanciones administrativas de suspensión, cancelación e inhabilitación, es aplicar criterios que nos conduzcan a su graduación. Por ese motivo es que el artículo 194° de la Ley General de Aduanas, cuando se refiere a los almacenes aduaneros, precisa que durante el plazo de la sanción de suspensión no podrán recepcionar mercancías y sólo podrán despachar las que se encuentren almacenadas en sus recintos.
El mismo criterio se aplica cuando se trata de los despachadores de aduana, cuando la precitada norma señala que durante el plazo de la sanción de suspensión no podrán tramitar nuevos despachos y sólo podrán concluir los que se encuentren en trámite de despacho.
A lo cual se añade que usualmente la Tabla de Sanciones Aduaneras establece que la sanción de suspensión debe ser mínimo por un día y máximo quince dependiendo de la conducta del infractor. Así tenemos como ejemplo, el caso de un agente de aduana que subsana rápidamente la causal renovación de su garantía, en cuyo caso dicha suspensión sólo sería por un día.
4.- A manera de conclusión
La Ley N° 27444, dispone en su artículo 229° que las disposiciones contenidas en la precitada norma se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230º, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Lo expuesto anteriormente, debe guardar concordancia también con los principios rectores de los servicios aduaneros, como son la facilitación del comercio exterior, la presunción veracidad y la buena fe, plasmados en los artículos 4°[11] y 8°[12] de la Ley General de Aduanas.
La novedad que nos trajo el Decreto Legislativo N° 1235, es que ahora la autoridad aduanera, debe tener en cuenta los hechos y las circunstancias que se hubiesen presentado respecto a la comisión de una determinada infracción, de tal manera que la sanción a imponerse sea proporcional al grado y la gravedad de la infracción cometida; siendo aplicable por lo tanto los principios de razonabilidad y proporcionalidad en materia de sanciones administrativas.
Cuando se publique el nuevo Reglamento de la Ley General de Aduanas, se conocerán los lineamientos generales para la aplicación de los dos principios desarrollados en este artículo, por  lo que en esta oportunidad sólo difundimos los aspectos doctrinarios que los distinguen y orientan su utilización en el ámbito de Derecho Administrativo.
 Dr. Javier Gustavo Oyarse Cruz. Docente Posgrado ESAN, UPC, USMP y UNMSM.



[1]Ley N° 27444, artículo 1. - Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.”
[2]  Para infracciones tipificadas en los artículos 194°, 195° y 196° de la Ley General de Aduanas.
[3] Sentencia del Tribunal Constitucional – Expediente N° 2192-2004-AA-TC.
[4] Conforme al numeral 1) inciso d) del artículo 194° de la Ley General de Aduanas.
[5] Al amparo de los artículos 29° al 37° del Reglamento del Régimen Aduanero Especial de envíos de entrega rápida y otras disposiciones aprobado por el D.S. N° 011-2009-EF y  demás normas modificatorias.
[6] NIETO GARCIA, Alejandro. “Derecho Administrativo Sancionador”  Edit. Tecnos . 4ta Edición. Madrid 2005.
[7] QUINTANA, Linares. “Derecho Constitucional e instituciones políticas.”  Buenos Aires: Plus Ultra, 1981. p. 122.
[8] BARROSO, Luís Roberto. “Interpretaçao e aplicaçao da constituiçao.” Sao Paulo: Saraiva, 1998. p. 209.
[9] Conclusión arribada en mérito de las Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas los expedientes N° 1803-2004-AA/T, 2192-2004-AA /TC, Nº 00535-2009-PA/TC y otros.
[10]Señala el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N° 1105-2002-AA: 
“(…) cuando un órgano administrativo se encuentra autorizado por la Ley para ejercer potestades sancionadoras, es absolutamente indispensable que en tal ejercicio de la atribución conferida se tengan que respetar necesariamente los derechos fundamentales de la persona, de tal modo que, en caso de que no se garantice su pleno ejercicio o simplemente se opte por desconocerlos, ello en sí mismo supone que las atribuciones ejercidas tengan que entenderse como viciadas de arbitrariedad (…)”. En el mismo sentido se pronuncia la sentencia expedida el 6 de agosto de 2002 (Expediente No. 1003-1998-AA).”
[11]Artículo 4º.- Facilitación del comercio exterior
Los servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal.
Para el desarrollo y facilitación de las actividades aduaneras, la Administración Aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales actividades, sea ésta soportada por medios documentales o electrónicos que gozan de plena validez legal.”
(Énfasis añadido)
[12]Artículo 8º.- Buena fe y presunción de veracidad
Los principios de buena fe y de presunción de veracidad son base para todo trámite y procedimiento administrativo aduanero de comercio exterior.”

2 comentarios:

  1. Excelente como siempre sus comentarios e información mi apreciado Dr. Javier Oyarse

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  2. Excelente como siempre sus comentarios e información mi apreciado Dr. Javier Oyarse

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