Introducción
Dentro
de las prioridades en materia de modernización portuaria y aduanera, es
necesario tener en cuenta a la seguridad de la cadena logística, como eje
fundamental para lograr la competitividad de nuestro país, basado en el hecho
que no se limita tan sólo a la prevención de actos terroristas o de
narcotráfico. Es un aspecto que reviste una singular importancia si queremos
atraer inversión extranjera directa y dar señales claras de confiabilidad en el
sistema peruano del comercio exterior.
Los
estudios de la Comisión Económica para América latina (CEPAL, señalan que “La interrupción de una cadena logística, ya
sea por actos delictivos, falta de stock de suministros o por cualquier evento
que imposibilite la distribución de suministros o productos, no solamente
provoca pérdidas económicas por esa falla en particular, sino que además, tiene
un efecto de propagación al resto de la cadena logística, afectando en
definitiva, la competitividad nacional y dificultando la implementación de
sistemas de transporte multimodales regionales”[1].
Dada
su importancia, la legislación aduanera peruana ha incluido dentro del grupo de
operadores de comercio exterior, a los Administradores o concesionarios de los
puertos, aeropuertos o terminales terrestres internacionales, asignándole
obligaciones y responsabilidades orientadas a fortalecer las acciones de
control, respecto a las mercancías, personas y medios de transporte que
ingresan y salen por los puertos, aeropuertos y terminales terrestres.
Administradores o concesionarios de
los puertos
Queremos
enfocarnos en analizar el Puerto del Callao, por lo que repasando un poco la
historia, vemos que fue en noviembre de 1992, mediante Decreto Ley Nº 25882, cuando
se decide incluir a ENAPU en el proceso de privatización de las empresas del
Estado, y para 1997 se encarga al Comité Especial de Privatización de Puertos
(CEPRI Puertos) los procesos de concesión de los puertos públicos, cuyo plan
consideraba la entrega al sector privado de los puertos de Paita, Salaverry,
Chimbote, Callao, General San Martín (Pisco), Matarani e Ilo.
Es así que cumpliendo con los procedimientos de privatización,
el 24 de julio de 2006, se suscribió el Contrato de Concesión para el Diseño,
Construcción, Financiamiento,
conservación y Explotación del Nuevo Terminal de Contenedores en el
Terminal Portuario del Callao – Zona Sur con la empresa DP World Callao S.R.L.
Lo mismo ocurrió en el año 2011, cuando se le adjudicó a la empresa APM Terminals S.A la
concesión para operar el terminal portuario Muelle Norte Callao, encargándosele
su modernización por un plazo de 30 años.
Vale decir que desde hace casi una década el Puerto
del Callao se encuentra bajo la administración de la empresa privada que lo
tiene bajo concesión, implementando una serie de mejoras, como son las grúas
pórtico, el dragado del mar para obtener mayor profundidad y de ese modo
recibir barcos de mayor tonelaje, entre otros aspectos logísticos que permiten
agilizar la carga y descarga de contenedores.
Seguridad en
la cadena logística
Todas las mejoras que se implementaron en el Puerto
del Callao, están orientadas al anhelo de convertirnos en el Puerto Hub de
Sudamérica. Para lo cual, hemos confiado también en la seguridad de la cadena
logística, por cuanto se trata de empresas cuya experiencia en la
administración portuaria, no es reciente. Así tenemos por ejemplo el caso de Dubai Ports World que opera
en varios terminales portuarios, liderando proyectos de modernización portuaria
que se desarrollan en los cinco continentes.
Sin
embargo, súbitamente un acontecimiento despertó la preocupación respecto a la
seguridad de la cadena logística en el Puerto del Callao. Se trata del atentado
a la camioneta Porsche en Abril del 2015, el cual nos condujo a las
investigaciones policiales que apuntarían a demostrar la existencia de una mafia de narcotráfico a escala internacional con principales tentáculos
en Perú.
Dichas investigaciones
demostrarían que una mafia de narcotraficantes había logrado burlar los
controles en el Puerto del Callao, logrando colocar sus envíos de droga en los
contenedores que eran embarcados para su exportación a diferentes destinos,
camuflados entre mercancías de exportadores honestos, quienes desconocían de
este accionar delictivo. A lo cual, se suman otros actos delictivos que fueron
denunciados oportunamente ante el Ministerio Público, señalando que también se
roban algunos contenedores que se descargan en nuestro país trayendo valiosa
mercancía importada en el principal puerto del Perú[2].
Los hechos descritos anteriormente, despertaron las
alertas respecto a la seguridad de la cadena logística, por lo que el legislador
tomó la decisión de crear un marco legal que permita enfrentar esta
problemática, en los siguientes términos:
“Los órganos de la Policía
Nacional sólo podrán intervenir auxiliarmente en actividades relacionadas con
funciones y materia aduaneras, mediante investigaciones y pesquisas, previo
requerimiento y coordinación con las Autoridades Aduaneras; informando a éstas
de los resultados de sus acciones.
Sin perjuicio de lo expuesto en
el párrafo precedente, la Policía Nacional del Perú, a través de sus unidades
especializadas previamente acreditadas y en presencia de la autoridad aduanera,
podrá intervenir en la zona primaria aduanera que no tenga el carácter de
restringida, para prevenir, investigar y combatir los delitos, comunicando
inmediatamente los hechos y resultados detectados al Ministerio Público.
El ingreso a zonas restringidas
de la zona primaria así como la inspección de carga, contenedores y similares,
se efectuara previa coordinación y conjuntamente con la autoridad aduanera.
Crease un equipo de gestión de
riesgo para la lucha contra el tráfico ilícito de drogas conformado por la
Policía Nacional del Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la
Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria”[3]
Nuevo
operador de comercio exterior
Teniendo en cuenta que no se trata solamente de
enfrentar estos riesgos en la seguridad de la cadena logística, solamente desde
el plano policiaco o judicial, es que mediante el Decreto Legislativo N° 1235
se incorpora a los administradores o concesionarios de los puertos dentro del
conjunto de operadores de comercio exterior, asignándole las siguientes
obligaciones[4]:
a) Contar con la
infraestructura física, los sistemas y dispositivos que garanticen la seguridad
e integridad de la carga y de los contenedores o similares, de acuerdo a lo que
establezca el Reglamento.
b) Proporcionar,
exhibir, entregar o transmitir la información o documentación que se le
requiera, en la forma, plazo y condiciones establecidas legalmente o por la
autoridad aduanera;
c) Facilitar a la
autoridad aduanera las labores de reconocimiento, inspección o fiscalización,
así como prestar los elementos logísticos y brindar el apoyo para estos fines;
d) Implementar las
medidas operativas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera; así como
cautelar y mantener la integridad de estas, o de las que hubieran sido
implementadas por la Administración Aduanera o por los operadores de comercio
exterior por disposición de la autoridad aduanera, según corresponda;
e) Poner a disposición
de la autoridad aduanera las instalaciones, infraestructura, equipos y medios
que permitan el ejercicio del control aduanero;
f)
Permitir
el acceso a sus sistemas de control y seguimiento para las acciones de control
aduanero, de acuerdo a lo que establezca la Administración Aduanera;
g) Permitir a la
Administración Aduanera la instalación de sistemas y dispositivos para mejorar
sus acciones de control;
h) Otras que se
establezcan en el Reglamento
Las
obligaciones descritas anteriormente, nos inducen a pensar que la
Administración Aduanera, ahora tendrá mayor presencia dentro de las
instalaciones portuarias, combatiendo el contrabando, la defraudación de rentas
de aduana, el narcotráfico y otros ilícitos tributarios, instalando sistemas y
dispositivos para mejorar sus acciones de control. Siendo oportuno mencionar
que el mecanismo legal para lograr que se cumplan con dichas obligaciones
aduaneras, consiste en establecer un régimen de infracciones y sanciones
administrativas en caso de incumplimiento.
Tipificación de sanciones aduaneras
Así tenemos que, sin perjuicio de las medidas establecidas por las demás
Entidades Públicas competentes, los administradores o concesionarios de los
puertos, aeropuertos o terminales terrestres internacionales, cometen infracciones
sancionables con multa, cuando[5]:
1.- No cuenten con la
infraestructura física, los sistemas o los dispositivos que garanticen la
seguridad o integridad de la carga o, de los contenedores o similares, de
acuerdo a lo que establezca el Reglamento;
2.- No proporcionen,
exhiban, entreguen o transmitan la información o documentación requerida en la
forma, plazo o condiciones establecidas legalmente o por la autoridad aduanera;
3.- Impidan u
obstaculicen a la autoridad aduanera las labores de reconocimiento, inspección
o fiscalización; o no presten los elementos logísticos ni brinden el apoyo para
estos fines;
4.- No implementen
las medidas operativas de seguridad dispuestas por la autoridad aduanera, o no
cautelen, no mantengan o violen la integridad de estas o de las implementadas
por la Administración Aduanera o por los operadores de comercio exterior por
disposición de la autoridad aduanera;
5.- No pongan a
disposición de la autoridad aduanera las instalaciones, infraestructura,
equipos o medios que permitan el ejercicio del control aduanero;
6.- No permitan el
acceso a sus sistemas de control y seguimiento para las acciones de control
aduanero, de acuerdo a lo que establezca la Administración Aduanera;
7.- No permitan u
obstaculicen a la Administración Aduanera la instalación de los sistemas o
dispositivos para mejorar sus acciones de control.
Al
respecto, la Tabla de sanciones aduaneras[6]
ha cuantificado la multa para cada tipo de infracción, siendo que en la mayoría
de los supuestos equivale a tres unidades impositivas tributarias. El objetivo
fundamental del legislador, consiste en lograr que los administradores o concesionarios de los puertos, desarrollen
mecanismos o sistemas que fortalezcan la seguridad de la cadena logística,
cumpliendo de manera eficiente con sus obligaciones para evitar incurrir en
dichas infracciones.
A manera de conclusión
A partir de
la vigencia del Decreto Legislativo N° 1235 que modifica la Ley General de
Aduanas, los administradores o concesionarios de los puertos se incorporan a la
legislación aduanera, asumiendo nuevas obligaciones en calidad de operadores de
comercio exterior, dentro de un conjunto
de medidas destinadas a repotenciar las acciones en la búsqueda constante de la
seguridad en la cadena logística.
No podemos
dejar de mencionar que la sociedad civil espera con mucha expectativa los
primeros resultados del trabajo que con la debida planificación desarrolle el equipo de gestión de riesgo creado para la lucha
contra el tráfico ilícito de drogas, conformado por la Policía Nacional del
Perú, los Institutos Armados, el Ministerio Público y la Superintendencia
Nacional de Aduanas y Administración Tributaria[7].
Por la calidad y prestigio de las instituciones que la conforman, no dudamos
que su labor será efectiva y coadyuvará al logro de grandes objetivos, como son
la lucha frontal contra el narcotráfico, el contrabando y el tráfico ilícito de
mercancías.
Dr. Javier
Gustavo Oyarse Cruz. Docente de las Escuelas de Posgrado ESAN, UPC, UNMSM
y USMP.
[1] Fuente: CEPAL «Seguridad de la cadena logística
terrestre en América Latina»
[2] Los invitamos a leer
nuestro artículo titulado “¿Se roban contenedores en el Puerto del Callao?” publicado
por la Revista digital Parthenon de la PUCP, en: http://www.parthenon.pe/columnistas/javier-oyarce-cruz/se-roban-contenedores-en-el-puerto-del-callao/
[3] Norma recogida de la Quinta
disposición complementaria final de la Ley General de Aduanas modificada por el
Decreto Legislativo N° 1235.
[5] Extraído del inciso
K) del artículo 192° de la Ley General de Aduanas.
[6] Aprobada mediante
Decreto Supremo N° 031-2009-EF y modificada mediante el D.S. N° 231-2016-EF.
[7] Al respecto existe un
interesante estudio publicado por el Instituto de Estudios Internacionales de
la PUCP titulado “El rol de las instituciones del Estado en la lucha contra las
drogas en los países productores de hoja de coca”, que pueden leer en el
siguiente enlace: http://idei.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2015/04/el-rol-del-estado-drogas.pdf