La sanción del comiso consiste en
la privación definitiva de la propiedad de las mercancías, a favor del Estado[1]; lo cual nos induce a pensar que debe aplicarse en
aquellos supuestos donde la infracción aduanera se encuentre debidamente
tipificada en la ley.
Es decir, este tipo de sanción es
una facultad que tiene la Administración Aduanera para rectificar conductas y
restablecer el imperio de la ley. O mejor dicho, es una infracción que al ser
detectada, nos conduce irremediablemente a un resultado que trae como
consecuencia la pérdida de la propiedad de la mercancía.
En las siguientes líneas vamos a
exponer los alcances doctrinarios y legales de esta institución jurídica
aduanera con el propósito de aportar un poco más al estudio y conocimiento del
régimen de infracciones y sanciones aduaneras.
2.-
Definiciones
Para Mario Alva (2011)[2], “El comiso
es una sanción que tiene efectos económicos, ya que se priva al sujeto que ha
cometido la infracción de un bien que le es útil en su proceso productivo,
también tiene un efecto psicológico al generar en la persona que sufre esta
sanción una sensación de carencia y angustia”.
Es decir, frente al comiso se
presentan dos efectos, el primero de ellos es el efecto económico, al que
llamaremos objetivo, dado que el dueño de la mercancía ve frustrada su
posibilidad de generar rentabilidad comercial respecto al bien que pretende
nacionalizar. Y por otro lado, también debemos mencionar el efecto subjetivo
que genera en el contribuyente asumir que ha perdido la propiedad de la
mercancía por el solo imperio de la ley, y sin que medie ninguna prestación
económica que lo pueda resarcir de esta forma de despojo de su propiedad.
3.-
Entidades administrativas que pueden aplicar el comiso
Las sanciones de comiso
administrativo pueden ser impuestas por distintas autoridades gubernamentales,
dependiendo de las competencias que les confiere la ley. Así tenemos que, la
autoridad aduanera puede realizar el comiso previa incautación de las
mercancías que ingresaron de contrabando al territorio nacional, cuando por su
monto, los hechos configuren sólo infracción administrativa, al no exceder el
valor de cuatro unidades impositivas tributarias[3].
Por su parte INDECOPI es
competente para cautelar y proteger los derechos de autor y los derechos
conexos, en cuyo caso también se encuentra facultado para imponer la sanción de
comiso[4].
Las autoridades del Gobierno
Local (Municipalidades), también pueden decomisar ciertos efectos u objetos que
contravengan la normatividad relativa a las materias de su competencia, como
por ejemplo el caso de alimentos en mal estado[5].
También podemos mencionar a la
Dirección General de Salud (DIGESA) que está facultada para imponer la sanción
de comiso en caso de juguetes y útiles de escritorio que carecen de
autorización sanitaria, registro o permiso especial, o el rotulado
correspondiente[6]; y la Dirección Nacional de Turismo, que puede aplicar
el comiso cuando se trate de juegos de casino y
máquinas tragamonedas que no reúnan las características señaladas en la
Ley N° 27153.
4.-
¿En qué casos se aplica el comiso aduanero?
Para enfocarnos únicamente en el
comiso aduanero, podemos mencionar que el artículo 197° de la Ley General de
Aduanas señala que se aplica la sanción de comiso de las mercancías, cuando:
a)
Dispongan de las mercancías ubicadas en los
locales considerados como zona primaria o en los locales del importador según corresponda,
sin contar con el levante o sin que se haya dejado sin efecto la medida
preventiva dispuesta por la autoridad aduanera, según corresponda;
b)
Carezca de la documentación aduanera
pertinente;
c)
Estén consideradas como contrarias a: la
soberanía nacional, la seguridad pública, la moral y la salud pública;
d)
Cuando se constate que las provisiones de a
bordo o rancho de nave que porten los medios de transporte no se encuentran
consignados en la lista respectiva o en los lugares habituales de depósito;
e)
Se expendan a bordo de las naves o aeronaves
durante su permanencia en el territorio aduanero;
f)
Se detecte su ingreso, traslado, permanencia
o salida por lugares, ruta u hora no autorizados; o se encuentren en zona
primaria y se desconoce al consignatario;
g)
Cuando la autoridad competente determine que
las mercancías son falsificadas o pirateadas;
h)
Los miembros de la tripulación de cualquier
medio de transporte internen mercancías distintas de sus prendas de vestir y
objetos de uso personal;
i)
El importador no proceda a la rectificación
de la declaración o al reembarque de la mercancía de acuerdo a lo establecido
en el artículo 145°;
j)
Los viajeros omitan declarar sus equipajes o
mercancías en la forma establecida por decreto supremo, o exista diferencia
entre la cantidad o la descripción declarada y lo encontrado como resultado del
control aduanero. A opción del viajero podrá recuperar los bienes, si en el
plazo de treinta (30) días hábiles de notificada el acta de incautación, cumple
con pagar la deuda tributaria aduanera y recargos respectivos, y una multa
equivalente al cincuenta (50%) sobre el valor en aduana del bien establecido
por la autoridad aduanera y con los demás requisitos legales exigibles en caso
de mercancía restringida, o proceder a su retorno al exterior por cuenta propia
o de tercero autorizado previo pago de la referida multa. De no mediar acción
del viajero en este plazo, la mercancía no declarada caerá en comiso[7].
k)
La presente multa no aplica al régimen de
incentivos.
También
resulta aplicable la sanción de comiso al medio de transporte que habiendo
ingresado al país al amparo de la legislación pertinente o de un Convenio
Internacional, exceda el plazo de permanencia concedido por la autoridad
aduanera[8].
Finalmente,
advierte dicha norma que, en caso se haya decretado el comiso y la mercancía o
el medio de transporte no fueran hallados o entregados a la autoridad aduanera,
se impondrá además al infractor una multa igual
al valor FOB de la mercancía[9].
5.-
Incautación de mercancías
El acto
administrativo previo al comiso, es la incautación de la mercancía. Motivo por
el cual, invocamos el Procedimiento INPCFA-PE.00.01[10],
donde se estipula que si el funcionario aduanero durante la acción de
control determina alguna incidencia, de corresponder incauta las mercancías,
bienes y medios de transporte y formula el Acta Inmovilización -
Incautación. El plazo de la incautación es de veinte (20) días hábiles
contados a partir de la fecha de su notificación.
Siendo importante
mencionar que el funcionario aduanero entrega copia del Acta de Inmovilización
– Incautación en forma inmediata al intervenido o responsable, quien debe
consignar sus datos y firma, teniendo dicho acto el carácter de notificación. En
caso de negativa a la recepción o cualquier otro hecho contrario a la
recepción, se deja constancia de ello en la referida acta, procediendo
posteriormente a notificarlo conforme a las formalidades establecidas en el
Código Tributario.
Asimismo, se precisa en
dicho procedimiento que el funcionario aduanero designado entrega las
mercancías, bienes y medios de transporte incautados al almacén de la SUNAT de
la circunscripción o a la Gerencia de Almacenes tratándose de incautaciones
realizadas en las provincias de Lima y Callao, dentro de las veinticuatro (24)
horas siguientes de efectuada la incautación, salvo que por razones debidamente
justificadas no pueda efectuarse en ese plazo.
6.-
¿Cómo recupero los bienes incautados?
Al respecto, debemos mencionar
que frente a un acta de incautación, cabe presentar una solicitud de devolución
de mercancías, presentando los documentos que sustenten de manera fehaciente el
ingreso legal de las mercancías incautadas a nuestro país.
La solicitud de devolución de una mercancía incautada conforme a
la Ley General de Aduanas o a la Ley de los Delitos Aduaneros, debe ser
presentada dentro del plazo de veinte (20) días hábiles computados a partir del
día siguiente de notificada el acta de incautación. Vencido dicho plazo sin
haberse presentado la referida solicitud, la autoridad aduanera puede emitir la
resolución ordenando el comiso.
Admitida
la solicitud presentada por el contribuyente u operador de comercio exterior, la
autoridad aduanera evalúa las pruebas presentadas que acrediten fehacientemente
el derecho de propiedad o posesión de las mercancías, el cumplimiento de las
formalidades u obligaciones aduaneras, tributario aduaneras, administrativas o
la comisión de infracciones, luego procede a resolver sobre la procedencia o no
de la devolución. En caso se adjunte comprobantes de pago u otros
documentos para su verificación, debe esperarse el resultado a fin de emitir
pronunciamiento.
Las
solicitudes de devolución de mercancías incautadas al amparo de la Ley de los
Delitos Aduaneros, cuyo valor de la mercancía supere las cuatro (4) UIT, el
área que recibió dicha solicitud debe remitir los originales al Ministerio
Público, situación que es puesta en conocimiento del solicitante.
El plazo
para resolver las solicitudes de devolución de las mercancías incautadas al
amparo de la Ley de los Delitos Aduaneros, será de sesenta (60) días hábiles,
contados a partir del día siguiente de la presentación de la citada solicitud.
El plazo para el ofrecimiento y actuación de pruebas es de quince (15) días
hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de devolución, sin
perjuicio de las pruebas de oficio que pueda solicitar la autoridad
aduanera.
El plazo
para resolver las solicitudes de devolución de las mercancías incautadas al
amparo de la Ley General de Aduanas, es de veinte (20) días hábiles computados
a partir del día siguiente de notificada el acta de incautación[11].
Si las
pruebas ofrecidas no sustentan el total de las mercancías incautadas se
proyecta la resolución declarando el comiso y demás sanciones correspondientes.
Pero si las pruebas ofrecidas sustentan parte de las mercancías incautadas el
funcionario designado proyecta la resolución declarando procedente en parte la
solicitud y dispone el comiso y sanciones adicionales de corresponder, respecto
de las mercancías sin sustento.
7.-
¿Cómo recupero los bienes comisados?
Culminada la etapa de la
incautación en el supuesto de haberse emitido la resolución emitida por la
Administración Aduanera decretando el comiso, recién puede darse inicio al
procedimiento contencioso tributario. Lo cual, nos permite afirmar que tratándose
de la incautación se tramita el procedimiento no contencioso de devolución de
mercancías.
Es así que, el contribuyente u
operador de comercio exterior, que considere que le asiste el derecho para
recuperar los bienes comisados por la autoridad aduanera, debe presentar el
recurso de reclamación dentro de los veinte días hábiles de notificada la
resolución del comiso, cumpliendo con los requisitos y formalidades previstas
en los artículos 135° y 137° del Código
Tributario[12].
La Administración Aduanera tiene
el plazo de nueve meses para resolver dicho recurso evaluando los medios
probatorios presentados en el reclamo. Si lo resuelto por la autoridad aduanera
resulta desfavorable para el reclamante, entonces cabe interponer el recurso de
apelación dentro de los quince días hábiles de notificada la resolución que
declara infundado el reclamo.
Por su parte el Tribunal Fiscal,
tiene el plazo de doce meses para resolver dicho recurso cumpliendo con las
formalidades previstas en los artículos 145° al 150° del Código Tributario.
Siendo esta instancia la que agota la vía administrativa.
De manera que si el contribuyente
u operador de comercio exterior, todavía considera válida su petición para
recuperar las mercancías decomisadas, entonces, puede interponer la demanda
contencioso administrativa ante el Poder Judicial, cumpliendo con todas los
requisitos, plazos y formalidades previstas en el Texto Único Ordenado de la
Ley N° 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, modificado
por el Decreto Legislativo N° 1067.
8.-
Conclusiones.
La sanción de comiso
administrativo de mercancías es una sanción que aplica la autoridad aduanera
cuando las mercancías carezcan de la documentación que acredite su ingreso
legal al país, entre otras causales. Siendo su principal antecedente, el acta
de incautación, mediante el cual se le notifica al contribuyente u operador de
comercio exterior, brindándole el plazo de veinte días hábiles para que presente
la solicitud de devolución adjuntando la documentación requerida por la
Administración Aduanera.
Cabe
precisar que los plazos aplicables para actuar los medios probatorios, resolver
la reclamación, elevar el expediente de apelación ante el Tribunal Fiscal y
demás actos inherentes al procedimiento contencioso tributario contra las
resoluciones que declaren el comiso de mercancías al amparo de la Ley General
de Aduanas y las sanciones de comiso y multa aplicadas de conformidad a la Ley
de los Delitos Aduaneros, corresponden a los plazos previstos para el
procedimiento contencioso tributario ordinario, por tratarse de actos
reclamables que tienen relación directa con la determinación de la deuda
tributaria.
Finalmente,
es oportuno mencionar que existe la posibilidad que la sanción de comiso se
convierta en una simple multa, en el supuesto de mercancías no declaradas
encontradas por la autoridad aduanera durante el reconocimiento físico, y
respecto a las cuales, el dueño o consignatario solicite el reembarque, al
amparo del último párrafo del artículo 145° de la Ley General de Aduanas,
modificado por el Decreto Legislativo N° 1109.
Dr. Javier
Gustavo Oyarse Cruz. Docente de las
Escuelas de Posgrado ESAN, UPC, UNMSM y USMP.
[1] Definición
recogida del artículo 2° de la Ley General de Aduanas aprobada por el D.
Legislativo N° 1053.
[2] Alva
Mateucci, Mario. Tratamiento de las sanciones no pecuniarias en el Código
Tributario”. Pacifico Editores. Lima 2011. Pág. 25.
[4] Al amparo
de los artículos 168° y 169° de la Ley sobre derechos de autor, Decreto
Legislativo N° 822.
[5] Conforme a
la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 y demás normas
complementarias.
[7]
Recomendamos revisar el Informe N° 39-2015-SUNAT/5D100 publicado en el Portal
Institucional de la SUNAT: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/oficiosAd/2015/informes/2015-INF-039-5D1000.pdf
[8] Recomendamos revisar el Informe N°
09-2015-SUNAT/5D1000 publicado en el Portal Institucional de la SUNAT: http://www.sunat.gob.pe/legislacion/oficiosAd/2015/informes/2015-INF-009-5D1000.pdf
[9] Cabe
precisar que esta multa se encuentra excluida del régimen de incentivos
conforme a lo estipulado en el artículo 203° de la Ley General de Aduanas
aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053 y modificado por el Decreto
legislativo N° 1235.
[10]
Procedimiento de Inmovilización, Incautación y Determinación legal de
Mercancías, aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta
de Aduanas N° 226-2013 de fecha 12.09.2013.
[11] Plazo
fijado en el Procedimiento IPCF-PE.00.02 denominado Solicitudes de
levantamiento de inmovilización y de devolución de mercancías incautadas,
aprobado mediante Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N°
529-2012 del 30.11.2012.
[12] Texto
Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N°
133-2013-EF y demás normas modificatorias.
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