22 diciembre, 2020

Facultad de control posterior de las autoridades de los países miembros de la CAN

 

Asunto controvertido:

 El tema controvertido en el Proceso N° 200-IP-2019  consiste en determinar si el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (SENAE) debió efectuar obligatoriamente el reconocimiento físico de las mercancías de conformidad con lo previsto en el último párrafo del artículo 14 de la Decisión 778.

Asimismo, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario con sede en Cuenca, Provincia de Azuay, República del Ecuador, solicita la interpretación prejudicial del último párrafo del artículo 14 de la Decisión 778 de la Comisión de la Comunidad Andina, respondiendo a la siguiente consulta: ¿Para que una Declaración Aduanera de Importación (DAI) pueda ser sometida a un proceso de control posterior, debe necesariamente realizarse una constatación física de las mercancías en el lugar donde se encuentren, sin cuyo requisito la Administración Aduanera estaría impedida de practicar dicha determinación?

Comentarios:

La Administración Aduanera tiene facultades reconocidas por ley para controlar el ingreso, permanencia, traslado y salida de personas, mercancías y medios de transporte, dentro del territorio aduanero, así como para aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias que regulan el ordenamiento jurídico aduanero.

En el ejercicio de esta facultad, los administradores y concesionarios, o quienes hagan sus veces, de los puertos, aeropuertos, terminales terrestres y almacenes aduaneros, deben proporcionar a la autoridad aduanera las instalaciones e infraestructura idóneas para el ejercicio de la potestad aduanera[1].

De otro lado, cabe precisar que la Administración Aduanera ejerce su potestad disponiendo la ejecución de acciones de control, antes y durante el despacho de las mercancías, con posterioridad a su levante o antes de su salida del territorio aduanero. De allí que, en la Ley General de Aduanas peruana se haya definido al control aduanero como, aquel “Conjunto de medidas adoptadas por la Administración Aduanera con el objeto de asegurar el cumplimiento de la legislación aduanera, o de cualesquiera otras disposiciones cuya aplicación o ejecución es de competencia o responsabilidad de ésta”.[2]

Desde el punto de vista de la legislación supranacional, tenemos que la Decisión 778 en su artículo 2 señala expresamente que: “El control aduanero se aplicará al ingreso, permanencia, traslado, circulación, almacenamiento y salida de mercancías y sobre unidades de transporte y de carga, hacia y desde el territorio aduanero nacional de cada País Miembro. Asimismo, el control aduanero se ejercerá sobre las personas que intervienen en las operaciones de comercio exterior y sobre las que entren o salgan del territorio aduanero nacional de cada País Miembro”.

Queda claro entonces que la Decisión 778 establece las normas que las autoridades aduaneras de los países miembros de la Comunidad Andina deberán aplicar para el control de las operaciones de comercio exterior, dentro de sus circunscripciones aduaneras. De allí la importancia de precisar los objetivos que se persiguen en una acción de control aduanero, para lo cual, nos remitimos al artículo 5 de la precitada Decisión 778 que transcribimos a continuación:

 “Artículo 5.- Las acciones de control e investigación efectuadas por las Administraciones Aduaneras de cada País Miembro, tienen por objeto comprobar:

a) La exactitud de los datos declarados relativos a las destinaciones amparadas en una o más declaraciones presentadas por un declarante durante un determinado periodo de tiempo;

b) El cumplimiento de los requisitos exigidos a mercancías ingresadas a un País Miembro mientras permanezcan bajo un régimen de perfeccionamiento activo o de importación temporal o cualquier régimen de importación con suspensión de tributos o con tratamiento preferencial;

c) El cumplimiento de los requisitos exigidos a las mercancías ingresadas a un País Miembro al amparo de uno de los demás destinos aduaneros o con la exención de tributos; y,

d) La legal circulación de las mercancías en el territorio aduanero de cada País Miembro”.

En ese sentido, la referida norma comunitaria señala precisamente que las acciones de control aduanero, están orientadas a verificar la veracidad de la información brindada en las declaraciones aduaneras, para efecto de comprobar el cumplimiento de las normas relativas a una determinada destinación aduanera de las mercancías, y de ese modo permitir su libre circulación dentro del territorio aduanero.

Cabe precisar que los principios de buena fe y de presunción de veracidad son base para todo trámite y procedimiento administrativo aduanero de comercio exterior[3]; por lo que el asunto controvertido que es materia del presente análisis, se refiere no a la generalidad de las declaraciones presentadas ante la Administración Aduanera, sino a una declaración específica que bajo indicadores de riesgo, fue seleccionada para su revisión por parte de la autoridad aduanera.

Efectuada esa necesaria precisión, nos remitimos  al artículo 7 de la Decisión 778, para identificar las tres fases que comprenden las acciones de control aduanero, teniendo en cuenta la propia naturaleza de las operaciones de comercio exterior:

“Artículo 7.- El control aduanero podrá realizarse en las fases siguientes:

a) Control anterior o previo: el ejercido por la Administración Aduanera antes de la admisión de la declaración aduanera de mercancías.

b) Control durante el despacho: el ejercido desde el momento de la admisión de la declaración por la aduana y hasta el momento del levante o embarque de las

mercancías.

c) Control posterior: el ejercido a partir del levante o del embarque de las mercancías despachadas para un determinado régimen aduanero.

En caso la legislación nacional de algún País Miembro lo contemple, las fases de control anterior y durante el despacho podrán estar comprendidas en una sola fase”.

La norma comunitaria citada anteriormente señala que la autoridad aduanera puede realizar el control aduanero antes de la numeración de la declaración aduanera, durante el trámite del despacho aduanero y después de otorgado el levante aduanero, lo cual, en el contexto peruano es conocido, como el control previo, el control concurrente y el control posterior.

Pasemos ahora a analizar el artículo 14 de la Decisión 778, que es el asunto controvertido en el Proceso 200-IP-2019 que nos ocupa, y veremos que está referido específicamente a regular las actuaciones de la autoridad aduanera cuando ejerce su facultad de control posterior.  

 Artículo 14.- Una vez autorizado el levante o el embarque de las mercancías y con el objeto de garantizar la exactitud y veracidad de los datos contenidos en la declaración, las autoridades aduaneras podrán proceder al control posterior de:

a) Mercancías, documentos y demás datos relativos a las operaciones de importación, exportación o tránsito aduanero de las mercancías de que se trate;

b) Documentos y datos relativos a las operaciones comerciales posteriores o anteriores vinculadas a la importación, exportación o tránsito aduanero de las mercancías de que se trate, incluyendo el Documento Único Aduanero (DUA) y la Declaración Andina del Valor (DAV);

c) Operaciones de transformación, elaboración, montaje, reparación y otras a las que estén sometidas las mercancías importadas al amparo de un régimen de perfeccionamiento activo, así como los productos obtenidos de estas operaciones; o

d) El cumplimiento de los requisitos exigidos a las mercancías en importación temporal y demás regímenes suspensivos del pago de los derechos e impuestos a la importación y recargos, o sujetos a tratamientos preferenciales y a las mercancías importadas al amparo de los demás destinos aduaneros.

 Las acciones de control posterior sobre las declaraciones, manifiesto de carga y demás documentos comerciales, contables y bancarios relativos a una determinada operación comercial, comprenderán el reconocimiento de las mercancías en el lugar en el que se encuentren.  (Énfasis añadido)

El artículo 14 de la Decisión 778 señala de manera enunciativa los documentos que la autoridad aduanera esta facultada a requerir en sus acciones de control, lo cual no impide que, dependiendo de cada caso en concreto, pueda solicitar alguna documentación adicional[4].  El Tribunal de Justicia menciona que “Si bien la norma, al momento de detallarla información susceptible de requerimiento por parte de la autoridad aduanera, muestra un artículo numerus apertus, ello no faculta a la autoridad aduanera a solicitar información o documentación que no se encuentre relacionada con la operación aduanera, lo cual deberá analizarse en cada caso concreto”.

Y respecto a las mercancías, menciona que comprende su reconocimiento en el lugar en el que se encuentren, dado que, habiéndose concedido el levante aduanero, es obvio que dicha mercancía, puede no estar en posesión o propiedad del declarante, por haber sido comercializado dentro del territorio del país miembro. Por su parte el Tribunal de Justicia señala que “en el ejercicio del control posterior la autoridad aduanera no siempre está obligada a realizar el reconocimiento sobre las mercancías físicas, generalmente realiza el reconocimiento sobre los documentos que forman parte de la declaración aduanera, por cuanto, lógicamente, esto dependerá de la naturaleza de las mercancías, del tiempo que haya transcurrido entre el levante o embarque de la mercancía (recordando que la prescripción de la facultad de control posterior dependerá de lo establecido por la norma interna de cada país miembro), y por supuesto del destino de estas, en el entendido de que el importador busca comercializar de la manera más rápida posible sus mercancías, y en muchas ocasiones ya no existe en inventario. Es decir, la autoridad aduanera hace el reconocimiento de las mercancías en el lugar en tanto ello sea posible y lo considere pertinente”.

Cabe precisar que basado en esta línea de pensamiento, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina concluye señalando que, para que una Declaración Aduanera de Importación (DAI) pueda ser sometida a un proceso de control posterior, no debe necesariamente realizarse una constatación física de las mercancías en el lugar donde se encuentren, por lo que este requisito no le impide a la Administración Aduanera ejercer su facultad de determinación de la deuda aduanera.

Es importante señalar que este pronunciamiento del Tribunal de Justicia desarrolla a manera de fundamento, los aspectos vinculados a la valoración aduanera, que motivaron el cuestionamiento de las facultades de control a cargo del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (SENAE). Para lo cual invoca el artículo 54 de la Resolución 1684 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, donde se señala que los documentos que pueden ser obtenidos por las autoridades aduaneras para comprobar los elementos de hecho y circunstancias comerciales de la negociación y del cumplimiento de las disposiciones previstas en el Acuerdo sobre Valoración de la OMC, la Decisión 571.  

Conclusiones:

Las acciones de control aduanero forman parte de la misión que las Aduanas deben cumplir en el mundo, para supervisar el ingreso y salida legal de mercancías por las fronteras, así como proteger la vida y salud de los consumidores en el mercado dentro del marco de la ley.

Es así que, la Decisión 778 constituye el marco legal comunitario que permite fortalecer dichas acciones de control aduanero y permitir que se ejerzan dichos actos administrativos antes, durante y después de culminado el despacho aduanero.

Si bien es cierto, dichas facultades de control tienen como objetivo verificar el cumplimiento de los requisitos legales para la correcta destinación aduanera de las mercancías, queda claro que se puede realizar mediante la constatación de la veracidad de la información contenida en los documentos y de ser factible, en el reconocimiento físico de las mercancías.

En consecuencia, si se realiza el control posterior al levante aduanero y la mercancía no es posible de ser reconocida físicamente por haberse comercializado y/o consumido en el mercado nacional, este requisito puede ser suplido con la verificación de los documentos que respaldan la destinación aduanera.

Recomendaciones:

Partiendo de la premisa que, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, no brinda respuestas que resuelven un caso en concreto, solo se limita a precisar el contenido y alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y tampoco califica los hechos materia de un proceso, le corresponde a las autoridades administrativas y judiciales de los países miembros de la Comunidad Andina, en el marco de sus competencias, resolver cada caso en concreto, aplicando los criterios o interpretaciones emitidos por el mencionado Tribunal así como las demás fuentes del Derecho.

Respecto a las acciones de control posterior, se debe tener en cuenta la recomendación del Tribunal de Justicia en el sentido que, las autoridades aduaneras deben adecuar sus actuaciones a los planes o programas que deben ser elaborados de forma periódica (anual), basado en criterios de objetividad, oportunidad, selectividad y capacidad operativa. En dichos planes se debe tomar en cuenta, el periodo de prescripción o caducidad de las acciones según la legislación nacional[5].

Finalmente, las administraciones aduaneras deben continuar articulando con otros órganos nacionales o de cooperación aduanera internacional para fortalecer sus acciones de control y documentar sus actuaciones conforme a lo estipulado en los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Decisión 778.



[1] De conformidad con el artículo 164 de la Ley General de Aduanas aprobada por el D. Leg. 1053.

[2] Definición contenida en el artículo 2 de la Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053.

[3] De conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley General de Aduanas probado por el D. Leg. 1053.

[4] El inciso b del artículo 166 de la Ley General de Aduanas aprobada por el D. Leg. 1053 señala que la autoridad aduanera, a efectos de comprobar la exactitud de los datos contenidos en una declaración aduanera, podrá exigir al declarante que presente otros documentos que permitan concluir con la conformidad del despacho.

[5] Para tal efecto recomendamos revisar el artículo 155 de la Ley General de Aduanas modificado por el D. Leg. 1433.


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